近日，证监会官网征求意见栏目公布了《行政处罚罚没款执行规则(征求意见稿)》（以下简称《执行规则》）。该《执行规则》是证监会首部关于执行的规则，其意义十分重大，对我们了解证券行政处罚有很强的针对性。本文围绕《执行规则》等相关规定，就其产生的潜在影响及相关条款的完善谈点个人浅见。

 

一、《执行规则》出台的意义

 

《执行规则》所规范的执行虽是行政处罚的末端，却是“建制度、不干预、零容忍”方针落实的坚强后盾，是纸面上的法律真正落地生根的重要遵循，再怎么强调都不过分。

 

（一）落实《关于依法从严打击证券违法活动的意见》的重要举措

 

《关于依法从严打击证券违法活动的意见》由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，是资本市场具有里程碑式的重要文件，依法从严打击证券违法活动，既要“罚当其罪”，又要执行到位，两者不可偏废。

 

（二）促进调查、处罚与执行工作有序衔接的关键流程

 

在中国证监会公布的相关文件中，一般会介绍办案、处罚数量，但执行到位的罚没款金额很少会提及。如《中国证监会2021年法治政府建设情况》称，全年共办理案件609起，……全年作出处罚决定371项，罚没款金额45.53亿元(见中国证监会官网《中国证监会2021年法治政府建设情况》http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c2321617/content.shtml)。而《执行规则》明确规定调查、处罚阶段要及时主动关注、调取涉案当事人的财产信息，为后续执行打“有准备之仗”。

 

（三）破解行政处罚执行难的首部规则

 

资本市场的处罚，有别于其他行政处罚，特点之一就是处罚金额较高，这也是行政处罚执行更难的原因之一。没有成熟稳定的执行规则，恐难保障执行的顺利进行。应当提及的是，证监会已经认识到执行工作在行政处罚中的重要地位，《执行规则》即将首次出台即是明证。

 

二、《执行规则》对有关各方的影响

 

（一）查封、冻结措施将更多作出

 

按照《执行规则》的要求，中国证监会及其派出机构在进行案件调查时，应同步了解并记录当事人的财产状况，……如有当事人已经或可能转移、隐匿违法资金、证券等涉案财产情形的，应按照《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》的规定及时申请采取冻结或者查封措施。

 

（二）处罚的威慑力将更早显现

 

按照以往行政处罚的规则，一般要等正式的《行政处罚决定书》下发后，才涉及到行政处罚的执行。而按照《执行规则》的要求，有可能会在调查过程中就对当事人的相关证券、银行账户等作出查封、冻结措施，当事人将提前感受到处罚带来的威慑力。

 

（三）调查的精准度要求将更高

 

按照《执行规则》第三条的规定，调查完成时，冻结或者查封的财产总额应当不少于调查拟认定的违法所得，不高于《证券法》规定的法定罚没款最高额。这就要求调查人员精确测算违法所得和拟罚没款金额，否则会引起不必要的诉累。

 

（四）申请复议的当事人将更多

 

鉴于冻结和查封的证券市值和银行账户金额一般都较高，对当事人的权益影响较大，因冻结和查封行为引起的行政复议大概率会多于以往。

 

三、完善相关条款的建议

 

（一）立法依据

 

《执行规则》第一条规定，为规范中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）行政处罚罚没款执行工作，维护证券期货执法的权威性和严肃性，根据《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》及相关法律法规，制定本规则。

 

由于《中华人民共和国期货与衍生品法》已于今年8月1日正式实施，是行政处罚、执行的上位法，建议将《中华人民共和国期货与衍生品法》放在《中华人民共和国证券法》之后。

 

（二）无违法所得时的查封、冻结金额

 

《执行规则》第三条规定，调查完成时，冻结或者查封的财产总额应当不少于调查拟认定的违法所得，不高于《证券法》规定的法定罚没款最高额。

 

鉴于该条规定不够完善，特提出如下修改建议：

 

1、该条仅引用《证券法》，未包括期货方面的法定罚没款最高额，建议将《期货与衍生品法》置于《证券法》之后。

 

2、该条所涉情形未包括“没有违法所得情形”的查封、冻结财产总额，建议增加：没有违法所得的，按照《证券法》、《期货与衍生品法》所规定的最高罚款金额以下进行查封、冻结。

 

（三）对冻结、查封程序进行完善

 

《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》第三条规定，冻结、查封违法资金、证券等涉案财产或者重要证据，必须依照本办法规定的程序提交申请，经法律部门审查，报中国证券监督管理委员会主要负责人批准，制作决定书、通知书，由执法人员实施。该条规定了“报中国证券监督管理委员会主要负责人”的批准程序，不一定适应变化多端的办案实践，建议结合稽查执法情况作出相应修改。

 

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